Una buona idea!

Poiché sono un sostenitore del SI’ e ritengo che con il referendum si influenzerà in maniera decisiva il futuro del paese, sono convinto che sia nell’interesse della mia parte agire perché la campagna referendaria viva il più possibile di discussioni di merito e si arrivi al voto con una diffusa consapevolezza delle poste in gioco. Come tanti analisti hanno fatto notare, Renzi aveva inizialmente cercato di trasformare il referendum anche in un momento di legittimazione della sua leadership. Lo aveva fatto ritenendo – un po’ narcisisticamente e un po’ ingenuamente – che la propria immagine fosse un capitale importante da investire sulle riforme. Purtroppo le dinamiche di fondo della nostra democrazia in questo momento storico hanno rivelato questo tentativo come un errore tattico. L’Italia oramai da diversi anni non fa altro che produrre “novità” politiche, innamorarsene follemente e poi consumarle e gettarle via in lassi di tempo brevissimi: non è improbabile che Renzi finisca nel novero di questo genere di novità e che un equilibrio stabile per il sistema politico sia ancora di là da venire. D’altronde, un dibattito pubblico nutrito a forza di soli slogan, twit, urla isteriche e deduzioni infondate e sommarie non aiuta certo a venire fuori da questo circolo vizioso. In questo contesto, penso che la campagna referendaria potrebbe seriamente diventare l’occasione per sperimentare una nuova qualità del confronto politico e far risorgere piani di aggregazione basati su concezioni politiche, che prendano il posto delle attuali tifoserie da stadio. Vale la pena lavorare per questo obiettivo.

Dunque il merito delle riforme. Ma è fondamentale ricordare che il merito delle riforme non consiste solo nei dettagli dei dispositivi approvati ma anche negli effetti di secondo livello che le riforme in sé producono.

Checché ne pensi un certo popolino, l’Italia – come ogni altro paese del mondo – vive immersa in una intricatissima rete di relazioni e scambi con altri paesi oltre che con realtà e fenomeni sovranazionali e transnazionali. Tutto quello che in Italia si decide (o non si decide) influenza lo stato di queste interazioni in modi anche assai complessi e perciò difficili da prevedere. Questo pone, se non delle limitazioni, certo dei vincoli alla sovranità nazionale. I paesi democratici come l’Italia sono liberi di decidere politicamente cosa è meglio per sé; altrettanto liberi sono i partner internazionali e gli altri soggetti che interagiscono con noi di trarre dalle nostre decisioni le deduzioni che più ritengono opportune e di rapportarsi a noi nei modi che più ritengono convenienti. In un mondo fittamente interconnesso l’idea ottocentesca della democrazia come autodeterminazione assoluta del popolo è non solo irrealistica ma anche assai pericolosa. E ciò che in prima approssimazione potremmo chiamare “l’immagine” del paese – il patrimonio immateriale della propria reputazione e credibilità – produce effetti sempre più materiali e diretti. È una lezione che avremmo dovuto imparare bene già nel 2011, quando il degrado delle istituzioni italiane e della dialettica politica raggiunse un tale punto da spingere i mercati internazionali a chiedere un prezzo esorbitante per il rifinanziamento del nostro debito pubblico così da rischiare di renderlo quasi matematicamente insostenibile. Il risultato di quella crisi fu la necessità per le forze politiche di cedere il proprio mandato democratico a un governo di tecnici (privi di rappresentatività politica) che in fretta e furia – e dunque anche piuttosto male – riuscì a realizzare quei tre o quattro provvedimenti indispensabili a riportare la dinamica della spesa pubblica entro parametri bastanti a tranquillizzare i nostri creditori e a riparare gli spaventosi danni di immagine che vent’anni di berlusconismo e antiberlusconismo sfrenato avevano causato.

Data la nostra storia recente, fa benissimo Renzi ad insistere sugli effetti comunicativi delle riforme. L’Italia è un paese che non cresce economicamente da vent’anni e la cui produttività sembra declinare senza speranza; è un paese che ai test PISA continua a fare meno della media OCSE e a stazionare al livello di paesi come Turchia e Tunisia; è un paese che esprime da decenni una classe dirigente considerata tra le più corrotte, parassitarie, improduttive e predatorie del mondo occidentale ed è percepito dagli osservatori internazionali come sostanzialmente incapace di autoriformarsi e di modernizzarsi. Ebbene, quando il parlamento di questo paese ha votato per riformare se stesso, accettando di ridimensionare drasticamente una delle camere, di semplificare il processo legislativo e di ridurre i propri costi di funzionamento, il guadagno di immagine internazionale che se ne è ricavato è stato considerevole e Renzi ha ragione quando enfatizza questo aspetto della faccenda.

Il voto al referendum va inserito in questa cornice. Se vinceranno i SI’, il segnale di sostegno al percorso di autoriforma del sistema sarà percepito nel mondo come la conferma di una diversa credibilità del paese, come la dimostrazione che il declino non è inevitabile e che ci sono in Italia sufficienti consapevolezza della crisi in cui versa e sufficienti risorse per reagire. Se vinceranno i NO, il metamessaggio che arriverà a chi ci osserva dal di fuori dei nostri confini, sarà l’immagine di un paese diviso, inconsapevole del proprio declino, incapace di compiere sforzi coerenti e di mostrarsi coeso davanti alla necessità di cambiare per non perire.

Chi crede che il referendum sia una partitina interna per “mandare a casa Renzi” farebbe bene a riflettere su queste dinamiche. Chi si esercita costantemente a trovare difetti nei dettagli della riforma e ad insistere che la riforma potrebbe e dovrebbe essere migliore di come è (e di quale riforma a questo mondo non si potrebbe d’altronde dire lo stesso?) farebbe bene a comparare con attenzione il peso e l’importanza dei dettagli del nuovo funzionamento istituzionale proposto rispetto al peso e l’importanza degli effetti politici indiretti e di sistema che la convalida o la bocciatura della riforma produrranno.

Da questo punto di vista, la parte della legge costituzionale che riguarda il Senato è senz’altro quella più importante, perché più densa di implicazioni simboliche e politiche.

Ripeto: l’immagine di un’assemblea di senatori – emblema della casta sprecona, improduttiva e corrotta – che vota per la propria autosoppressione, è stata un asset di credibilità acquisito al patrimonio. E va dato atto a Renzi di aver conseguito un risultato politico assolutamente fuori dal comune e per niente scontato. Con il referendum saremo chiamati innanzitutto a decidere che cosa vogliamo farne di questo asset, se investirlo e metterlo a frutto o gettarlo via nell’ennesimo singulto di irrazionalità autolesionista.

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I punti chiavi della riforma sono ormai noti a tutti: si va a modificare contemporaneamente la composizione, i criteri di rappresentatività e le funzioni del Senato, con lo scopo esplicito di rendere più veloce a agevole il processo legislativo e ridurre i costi di funzionamento delle istituzioni parlamentari.

Attualmente: il Senato è composto di 315 membri eletti, di tutti gli ex Presidenti della Repubblica (senatori di diritto e a vita) e di un massimo di altri cinque Senatori a vita nominati dal Presidente della Repubblica per altissimi meriti in campo sociale o culturale.

Dopo la riforma: sarà composto da un totale di 100 membri, di cui 74 consiglieri regionali, 21 sindaci e 5 nominati dal Presidente della Repubblica per altissimi meriti ma con un mandato di soli sette anni e non più a vita, oltre agli ex Presidenti della Repubblica, che restano senatori di diritto e a vita.

Attualmente: i senatori sono eletti con la stessa legge elettorale della Camera ma con il premio di maggioranza assegnato su base regionale e non nazionale e da elettori che abbiano compiuto 25 anni di età anziché i 18 previsti per la Camera. Queste piccole differenze nella platea e nel calcolo delle percentuale fanno sì che le due camere, pur riflettendo la stessa logica rappresentativa, risultano spesso composte da maggioranze di diversa consistenza o addirittura di diverso segno, con tutti i problemi di instabilità e trasformismo che ne derivano.

Dopo la riforma: i senatori saranno eletti da platee di secondo livello (consigli regionali, assemblee di sindaci), resteranno in carica per la durata del loro mandato originario (consigliere regionale, sindaco) e rappresenteranno sostanzialmente il sistema delle autonomie locali e non direttamente il popolo. Questo meccanismo dovrebbe garantire una maggiore omogeneità politica con la Camera, ma se anche tale omogeneità dovesse venir meno nel corso delle surroghe dei componenti, gli effetti sulla legislazione saranno limitati a causa delle ridotte funzioni deliberative del nuovo Senato.

Attualmente: il Senato vota su tutte le proposte di legge, che vengono promulgate solo quando sono approvate nello stesso identico testo da entrambe le camere. Basta la modifica anche solo di una parola o di una virgola per obbligare l’altra camera a discutere di nuovo il testo e a riapprovarlo. Ciò ha avuto storicamente l’effetto di rallentare il processo deliberativo ma soprattutto di assegnare un potere improprio di controllo sui tempi e sull’agenda alle forze di maggioranza, al governo o anche alle forze minoritarie che intendono esercitare azioni di blocco e di ostruzione. Da cui l’ulteriore effetto dell’abuso dei voti di fiducia e della decretazione d’urgenza.

Dopo la riforma: il Senato delibererà solo su proposte di leggi attinenti a poche materie (affari regionali, normativa comunitaria, leggi costituzionali, leggi sull’ordinamento degli enti locali, ecc…), avrà limitate possibilità di iniziativa legislativa, valuterà le politiche pubbliche con limitati poteri di intervento e non voterà più la fiducia ai governi, rendendo del tutto secondario il peso effettivo della propria composizione politica. Di fatto sarà una camera di raccordo tra il potere legislativo ed esecutivo nazionali e le autorità territoriali.

La si può vedere come si vuole, ma i vantaggi della riforma in termini di efficienza, semplificazione e risparmio a me paiono evidenti. D’altronde sono ampiamente argomentati da tutti i costituzionalisti che stanno sostenendo il SI’, perciò non mi ci dilungherò oltre. (Per maggiori dettagli sulle differenze tra il testo costituzionale attuale e quello riformato consiglio questo link: https://stefanoceccanti.wordpress.com/2016/03/02/carlo-fusaro-guida-al-testo-della-riforma-costituzionale/).

Ci sono diversi commentatori – alcuni per sincera convinzione, altri, per la verità, per solo benaltrismo – che ritengono che, invece di modificare la composizione e le funzioni del Senato, maggiore senso avrebbe avuto abolirlo del tutto. Trovo quest’osservazione interessante e, più che un’opinione, vorrei esprimere in proposito alcune considerazioni e fornire alcuni riferimenti teorici.

Non è possibile fare qui un riassunto di tutto il dibattito teorico che si è sviluppato negli ultimi tre secoli sulla rappresentanza negli stati moderni, sui limiti e i problemi della democrazia indiretta, sull’efficienza dei sistemi elettorali nel preservare le scelte sociali, sulla possibilità di armonizzare preferenze individuali e/o interessi dei sottosistemi sociali in una decisione sociale coerente, eccetera. Basti ricordare che la teoria della politica è molto avanti nel dettagliare e formalizzare questo genere di questioni (il che, francamente, mi fa provare molto imbarazzo quando vedo che i problemi teorici estremamente complessi dell’organizzazione e del funzionamento della rappresentanza democratica e del parlamentarismo si riducono nel nostro dibattito pubblico a bolse discussioni su “sapere chi vince e chi perde”, “il rispetto del programma”, “un mandato o due mandati”, eccetera).

Il parlamento bicamerale con almeno una camera eletta a suffragio universale è uno degli istituti dei cosiddetti “stati di democrazia classica”, ossia di quegli stati moderni la cui ispirazione democratica deriva dal parlamentarismo inglese, da quello della Francia post-rivoluzionaria e dalle istituzioni degli Stati Uniti d’America. Al di là delle differenze tra i vari paesi, il parlamento bicamerale è stato la soluzione ad un problema preciso, intuito politicamente dalle classi dirigenti e solo molto più tardi formalizzato dalla teoria. Il problema consiste nell’interpretazione della rappresentatività delle istituzioni parlamentari come trasmissione di informazione tra sistema sociale e centri decisionali.

In una società complessa – caratterizzata cioè dalla presenza di molteplici sottosistemi con un elevato grado di autonomia (autorità locali, organizzazioni di categoria, gruppi etnici, classi sociali, confessioni religiose, solo per fare degli esempi semplici) – l’elaborazione di una politica nazionale come momento di sintesi di interessi diversi e spesso contrastanti e, ancor più, la possibilità di imporre un tale politica in modo omogeneo sul piano nazionale sono compiti intrinsecamente complicatissimi che tendono a spingere il processo democratico verso il caos.

Fuori dai casi in cui per dimensioni e omogeneità del demos è possibile l’esercizio di una qualche forma di democrazia diretta, la democrazia, questo fantomatico “potere del popolo”, deve tradursi nella composizione di una scelta sociale razionale e coerente nella quale si ritrovino rappresentati almeno gli interessi di una parte maggioritaria della società. Data l’articolazione della società per piani di aggregazione e in sottosistemi relativamente indipendenti e reciprocamente interagenti, la realizzazione effettiva di questa scelta sociale è un processo incerto e problematico, che ha tanto maggiori probabilità di successo quanto più efficiente è il meccanismo di trasmissione delle informazioni ( = espressioni e manifestazioni degli interessi) tra rappresentati e rappresentanti. In che cosa consista questa “efficienza” e quali siano le condizioni della sua implementazione sono questioni assai problematiche.

La teoria ci dice che maggiore è la complessità del sistema governato dalle istituzioni, maggiore è la quantità di informazioni e feedback di cui il centro decisionale ha bisogno non solo per raggiungere gli scopi che si è prefissato ma anche (si badi bene!) per tutelare la stabilità del sistema e impedire che possa accadere qualcosa di irreparabile. Ma ci dice anche che nei moderni paesi democratici, il grado di complessità funzionale dei sistemi sociali e la sua dinamica evolutiva sono tali che il sistema non può più realmente trasmettere le informazioni disponibili e le istituzioni rappresentative non possono più realmente  comprendere e processare queste informazioni.

La teoria è già molto avanti nello stabilire che la democrazia è un sistema intrinsecamente contraddittorio e denso di aporie logiche, che la ricerca di una democrazia perfetta è pura perdita di tempo e che un più serio obiettivo politico è quello di rimodulare frequentemente i meccanismi e le istituzioni e mantenerli sufficientemente elastici da adattarsi al mutare delle esigenze.

 

Un rimedio non risolutivo ma coerente con la natura del problema della circolazione dei feedback tra sottosistemi sociali e centri decisionali è avere istituzioni rappresentative che, in virtù di una significativa differenziazione qualitativa delle platee democratiche rappresentate e dei meccanismi di trasmissione della delega, abbiano la possibilità al proprio interno di consentire una maggiore varietà qualitativa delle informazioni scambiate. L’idea di avere un parlamento composto da due camere che riflettano due diversi livelli di rappresentanza, due platee elettorali diverse, due meccanismi elettivi diversi, due logiche rappresentative diverse ovvero che svolgano funzioni diverse nell’ambito del processo decisionale, è una soluzione più coerente con i problemi posti dal governo delle società complesse e plurali rispetto alla soluzione di una istituzione rappresentativa unica oppure alla soluzione di due camere quasi perfettamente identiche nelle basi elettorali e nei meccanismi rappresentativi. Ed è per questo che essa si diffuse rapidamente negli stati moderni.

Storicamente i paesi federali – e dunque con evidenti caratteri di pluralità (sottosistemi nazionali, regionale, etnica,…) e relativi problemi di tensione tra autonomia dei sottosistemi e implementazione di decisioni democratiche omogenee su tutto il sistema – hanno adottato perlopiù da subito sistemi bicamerali con forti differenziazioni tra le camere (tipici i casi di Australia, Brasile, Canada, Stati Uniti, Svizzera, ecc…). Il fatto che anche stati non federali (Spagna, Sudafrica, ecc…) abbiano adottato sistemi analoghi è una conferma della consapevolezza diffusa del fatto che un bicameralismo differenziato ha una maggiore efficienza nella trasmissione dei feedback tra centro e sistema. Ed è altrettanto indicativo di questa dinamica il fatto che i paesi democratici moderni che hanno ancora parlamenti monocamerali sono molto pochi, demograficamente molto piccoli e molto omogenei dal punto di vista etnico (esempi: Israele, Danimarca, Finlandia, Grecia, paesi baltici).

Nel quadro delle democrazie moderne, il bicameralismo perfetto italiano, nel quale le due camere non solo hanno la stessa potestà legislativa ma sono anche espressione della stessa logica rappresentativa e sono elette con modalità pressoché identiche (al netto solo di inefficienze del tutto irrazionali) rappresenta un caso più unico che raro.

Con la riforma l’Italia si avvia a sperimentare una soluzione più comune nei moderni paesi democratici con alcuni tratti di originalità per quanto riguarda il riparto delle funzioni e il procedimento legislativo, che rispondono ad alcune esigenze specifiche della nostra situazione storica.

In sostanza, sia la teoria sia l’esperienza storica sembrano suggerire che siano buone idee:

• mantenere un sistema bicamerale piuttosto che abolire del tutto il senato;
• avere un senato eletto non direttamente dal popolo ma in un’elezione di secondo livello;
• attribuire alle due camere funzioni parzialmente diverse e semplificare il procedimento legislativo.

E ciò mi convince ulteriormente dell’opportunità di sostenere il SI’.

Tu cosa ne pensi?